專家解讀 | 推動生態環境單元化精準化差異化高水平治理

來源：人氣：991發表時間：2024-03-30

近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加強生態環境分區管控的意見》（以下簡稱《意見》）。這是新時期深入推進生態文明建設的又一項重要舉措，《意見》圍繞構建和完善生態環境分區管控制度體系，推動生態環境單元化精準化差異化高水平治理，促進經濟社會綠色低碳高質量發展，對支撐美麗中國建設意義重大。

技術體系現狀與進展

　　建立生態環境分區管控制度是以習近平同志為核心的黨中央作出的重大決策部署。2023年7月，習近平總書記在全國生態環境保護大會上提出，全面落實生態環境分區管控要求，為綠色低碳發展“明底線”“劃邊框”，著力從根本上解決生態環境問題。我國生態環境問題復雜多樣，不同區域、流域、海域等空間地域和空間尺度上表現形式和成因機制差異較大，具有顯著的空間分異特征。2000年以來，國家相繼發布了地表水、大氣、噪聲環境功能區劃、生態功能區劃，推動生態保護紅線和流域水環境控制單元劃定，初步建立了不同生態環境要素的空間分區及管控體系。整體來看，已有生態環境分區以單一要素狀態變化監測與管理為主，不同分區技術方法差異較大，整體保護系統治理的水平不高，源頭預防式主動干預措施針對性不強。為響應習近平總書記關于生態環境整體保護系統治理的指示要求，應對新形勢下生態環境精細化管理的現實需要，進一步完善我國生態環境源頭預防制度，建立生態環境分區管控技術方法體系勢在必行。

　　2017年，在連云港等4個試點城市實踐基礎上，生態環境部印發了《“生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線和環境準入負面清單”技術指南（試行）》，突出了“問題識別—質量目標—分區管控—準入清單”的邏輯關系，構建了從“三線”到生態環境管控單元，從一般性污染防治到清單化準入管控的主線，系統提出了生態環境分區管控方案編制的通用原則、內容、程序、方法和要求。后續實施過程中，結合部分?。ㄊ校┯齙降奈侍?，生態環境部又相繼印發了《“三線一單”編制技術要求（試行）》《“三線一單”成果數據規范（試行）》《生態環境準入清單編制要點（試行）》《生態環境分區管控動態更新技術要點（試行）》等7項具體技術文件，基本形成了以規范性技術要求為核心的生態環境分區管控技術體系，為全國各省份、各地市建立和完善生態環境分區管控體系提供了有力的技術支撐。

技術邏輯與關鍵技術

　　生態環境分區管控面向生態環境保護對象，以生態環境系統結構、過程和功能特性為基?。釗敕治鑾蚍⒄購涂⒔ㄉ杌疃墓婺?、布局與區域生態安全保障和環境質量改善之間的響應關系基?。菇?ldquo;質量目標—管控單元—準入清單”差異化空間管控體系。生態環境分區管控的核心特征在于空間化、集成化和精細化，基于多要素集成的生態環境管控單元劃定技術，將各要素分區的生態環境管控要求集成并落實到不同管控單元，確定生態環境管控單元及差異化的生態環境準入清單，極大促進了多要素管理銜接融合、功能分區空間綜合集成和生態環境管控措施精細化。

　　一是綜合劃定生態環境管控單元。綜合考慮生態系統完整性和安全性、環境質量改善需求和客觀規律、資源能源開發利用與生態環境的關聯性等，確定生態、環境、資源等不同要素分區劃定與分類管控方案。在此基礎上，銜接生態環境特征及管理要求、經濟社會特征、行政邊界和管理需求，進行要素分區的融合與屬性匹配，運用空間分析技術形成綜合環境要素管控分區圖，將生態保護紅線及一般生態空間、水環境優先保護區、大氣環境優先保護區等綜合劃定為優先保護單元，將氣象水文條件不佳及污染排放集中、環境質量超標、環境風險較大的城鎮和工業園區等劃定為重點管控單元，其他區域劃定為一般管控單元。初步完成后，還須對生態環境管控單元與要素分區中優先保護和重點管控分區面積和比例、省市等不同空間尺度管控單元面積和比例進行自上而下、自下而上的多輪?：撕頭蠢　Ｄ殼埃忝婀不ㄉ肪徹蕓氐ピ?萬多個，其中優先保護、重點管控和一般管控三類單元面積比例分別為55.5%、14.5%和30.0%，建立了覆蓋國土空間的生態環境分區差異化管控方案，重點管控單元空間尺度達到鄉鎮/園區級別，促進生態環境源頭預防空間管控精度提高一個量級。

　　二是精細編制生態環境準入清單。以經濟產業發展調控、生態環境保護管理要求等政策和文件為依托，收集、整理、歸并已有的生態、環境、資源、產業等管理措施并將其落實到生態環境管控單元上，保證與已有環境及經濟政策的一致性。基于環境輸入響應關系和資源環境承載能力，向下分解得到不同空間尺度差異化管控措施，開展資源環境要素多源管控對策措施的環境效應、經濟成本和社會影響的綜合評估，綜合考慮公平性、效率性以及經濟性等因素，篩選提出各生態環境管控單元的管控措施組合。集成各要素空間差異化的生態環境管控要求，開展多要素管控措施的銜接和融合，建立“目標—空間—措施”協同的生態環境管控數據集，對應省—市—縣—街道/鄉鎮的行政管理體系，從空間布局約束、污染排放管控、資源開發效率和環境風險防控等維度，編制多層級、多維度、結構化的生態環境準入清單。目前，全國已編制完成了31個?。ㄇ⑹校?、143個片區、382個地級行政區及4萬多個單元4個層級的差異化生態環境準入清單，實現了國家發展戰略目標和生態環境治理要求的逐級分解和落地細化。

　　三是分級建設生態環境分區管控信息平臺。以優化數據管理流程和支撐服務管理決策為導向，遵循生態環境分區管控成果數據獲取、共享、處理與應用的標準技術流程，完善成果數據“匯交、審核、更新和備案”全流程技術框架，打通與污染源管理、環境監測及其他有關部門信息管理平臺的接口，建設成果數據共享系統和管理平臺。同時，綜合運用大數據融合、機器學習和空間分析等技術手段，建立基于空間單元的環境準入智能化評估管理工具，支撐產業布局優化調整、項目準入選址、環評審批管理等綜合決策，推動生態環境分區管控體系的落地應用和日常業務化運行，部分地區項目審批時間已由“周”縮短為“天”。目前，已建成了國家與地方高效聯動的生態環境分區管控成果數據管理平臺和應用系統，初步形成全國生態環境分區管控“一張圖”管理。

未來技術展望與建議

　　生態環境分區管控作為一項新的制度安排，要堅持人與自然和諧共生理念，以美麗中國建設為指引，在綠色發展和“雙碳”戰略背景下，適應新時期生態環境治理戰略性轉變要求，進一步規范、深化和完善現有技術方法與標準體系，加強技術體系對生態環境分區管控制度落地實施的支撐保障。

　　支撐新時代美麗中國建設和綠色低碳高質量發展，進一步推進生態環境分區管控理論與制度創新研究。加快完善生態環境分區管控基礎理論體系，推動生態環境分區管控從污染防治全面轉向支撐美麗中國建設，建立國土空間分區差異化的環境質量管理和排放強度管控的理論方法與技術路徑，協同推進降碳、減污、擴綠、增長。深入推動生態環境分區管控制度研究，推動形成基于生態環境承載能力的分區準入管控模式，推動國土空間治理的跨部門、多要素政策協同，形成政策合力，支撐國土空間生態環境分區精細化管理。可選擇重點區域、流域和城市，開展生態環境分區管控多路徑應用試點，總結先進經驗進行示范推廣。

　　圍繞生態環境分區管控重大技術需求與關鍵瓶頸，進一步加強生態環境分區管控關鍵技術與工具研發。系統總結上一階段國家和地方生態環境分區管控編制與實施應用的技術經驗與問題挑戰，優化完善生態環境分區管控技術體系頂層設計。針對生態環境分區管控關鍵技術瓶頸，進一步完善結構化生態環境準入清單編制技術，結合人工智能與大模型應用前沿完善生態環境分區管控信息平臺功能，拓展應用場景，充分發揮信息管理平臺的智慧決策作用。圍繞美麗中國建設、減污降碳協同管控、生物多樣性保護與環境風險防控、人體環境健康保障等重大需求，深化重點領域技術突破，開展具有自主知識產權的關鍵技術和模型工具研發。

　　面向制度全面落地和基層管理需求，強化生態環境分區管控實施成效跟蹤評估、更新調整和監督考核等管理領域技術支撐。加快建立年度跟蹤和五年評估的技術框架與應用機制，構建一套可反映應用進展及總體成效、與監督考核掛鉤的定量與定性結合的評估方法，規范生態環境分區管控方案跟蹤評估的評價流程、評價指標與管理程序等。完善生態環境分區管控更新調整技術體系和管理程序，明確生態環境分區管控動態更新、定期調整的一般情形、技術原則和技術規范要求，完善相關管理程序與審查機制，保持生態環境分區管控制度生命力。